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Quel bilan pour Territoires zéro chômeur de longue durée  ?

Suite à la publication de plusieurs rapports d’évaluation autour de Territoires zéro chômeur de longue durée, le point de vue de Claire Hédon, présidente d’ATD Quart Monde, a mi-parcours de l’expérimentation.

 

Voilà presque trois ans que l’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée a commencé dans dix territoires. Quels en sont les premiers enseignements  ?

Depuis janvier 2017, les Entreprises à But d’Emploi (EBE) des 10 territoires expérimentaux ont embauché 900 personnes privées durablement d’emploi. Avec la centaine de départs qui sont intervenus, suite à des embauches par une entreprise « classique », des départs à la retraite ou des démissions et licenciements, les EBE ont un effectif moyen de près 80 personnes, pour un effectif total de plus de 800 salariés après trois ans d’expérimentation. Cela constitue un premier succès important et démontre que, contrairement à ce qu’on entend parfois, les chômeurs de longue durée veulent travailler et y trouvent un intérêt économique.

L’observation de l’évolution des salariés montre que l’emploi en CDI est un facteur essentiel pour retrouver l’estime de soi et pour la réinclusion sociale. La vie change pour toute la famille quand les parents ont un emploi stable, permettant un meilleur accès aux droits, notamment en termes de logement et de santé. Les enfants vont mieux, partent en vacances parfois pour la première fois, l’ambiance à la maison est transformée, etc. Le regard des autres change également, favorisant un retour à la vie sociale, voire un engagement citoyen. Le projet démontre ainsi chaque jour sa capacité de redonner une place à chacun et de sortir de la spirale du chômage de longue durée.

Autre point positif : ce projet fonctionne véritablement comme un projet de territoire centré sur le bien commun « emploi » et piloté par le comité local pour l’emploi (CLE) au sein duquel toutes les parties prenantes doivent être représentées. Et sur les territoires qui n’ont presque plus de personnes privées d’emploi en attente d’embauche, le changement se voit : nette baisse du recours aux aides sociales et aux associations caritatives ; consommation accrue dans les commerces ; animation le matin dans la rue quand les personnes partent travailler. C’est une véritable société locale de travail qui renaît.

Sur tous ces fondamentaux, qui constituent le cœur du projet en terme d’innovation et de transformation de société, l’expérimentation témoigne de résultats très positifs. De nombreux autres constats et enseignements encourageants sont en outre détaillés dans le document présenté par l’association TZCLD en même temps que les évaluations rédigées par l’IGAS/IGF et le Comité scientifique.

N’y a-t-il que des points positifs ?

Non bien évidemment. L’association TZCLD, dont nous sommes partie prenante, a initié en 2018 un travail de capitalisation qui a permis d’identifier de nombreuses pistes de progrès. Le premier motif d’insatisfaction, ce sont les personnes privées durablement d’emploi à qui nous n’avons pas encore pu proposer une embauche. C’est l’enjeu des deux années qui viennent. Pour cela, deux territoires ont déjà créé une deuxième EBE et trois autres territoires envisagent de le faire en 2020.

L’expérimentation est prévue pour une durée de cinq ans et les deux années qui restent doivent nous permettre d’approfondir un certain nombre de questions : avons-nous réussi à identifier et mobiliser les personnes les plus éloignées de l’emploi ? Dans quelle mesure les activités créées sont-elles véritablement non concurrentielles au sein du territoire ? Les choix d’organisation et de management sont-ils pertinents et conviennent-ils aux salariés ? Au-delà de la phase expérimentale, comment assurer la pérennité du CLE, et de sa cheville ouvrière l’équipe projet, tant du point de vue financier qu’en qui concerne la qualité du travail réalisé et la bonne coordination de celui-ci avec l’EBE ?

Nous continuons à analyser régulièrement les succès et les erreurs afin d’améliorer la méthode du projet. Fondamentalement, comme l’a déclaré le président de la République, toute expérimentation demande du temps et de la stabilité. La durée nous l’avons ; en revanche, la diminution injustifiée de la contribution de l’État en 2019 n’est pas de nature à garantir la stabilité. En créant un déficit moyen de près de 70 000 € par EBE, cette décision arbitraire a entraîné une limitation des embauches et a donc modifié, de fait, les objectifs de l’expérimentation.

Un argument majeur qui vous a permis de convaincre l’État et les parlementaires en 2016 concerne l’économie du projet. Qu’en est-il de l’autofinancement du projet par les économies et les gains réalisés à l’occasion de l’embauche d’un chômeur de longue durée ?

Comme toujours, l’évaluation économique est centrale même si, dans un projet comme celui-ci, il est impératif de faire un pas de côté et de l’inscrire dans une vision plus globale incluant les aspects humains.

La politique de l’emploi proposée par Territoires zéro chômeur de longue durée n’a pas d’équivalent en France : embauche sur la seule base du volontariat, absence de sélection… De plus, elle est beaucoup moins coûteuse que les autres politiques de l’emploi, puisque nous estimons actuellement le besoin moyen de financement sur les cinq ans à 22 000 € par personne en équivalent temps plein (ETP), ce qui, selon le rapport de l’IGAS/IGF, est inférieur au coût d’un emploi en Atelier et Chantier d’Insertion (ACI). Le ministère du Travail a évalué, en 2012, le coût de la politique d’exonérations de cotisations sociales entre 20 000 € et 40 000 € par emploi ; quant au CICE, les évaluations disponibles pour les deux premières années conduisent à un coût supérieur à 200 000 € par emploi. Ce premier élément du bilan de l’expérimentation est donc largement en faveur du projet.

Cela étant, au stade actuel de l’expérimentation, nous n’avons pas encore fait la démonstration d’un impact nul sur les finances publiques. En effet, nous évaluons les économies sur les prestations sociales et les gains réalisés à l’occasion de chaque embauche à environ 14 000 € par ETP. Mais nous manquons de recul, voire de méthodes d’analyse : les études socio-économiques sur le sujet restent rares et incomplètes et ne permettent pas d’évaluer l’impact de la reprise d’un emploi, au niveau individuel comme au niveau de l’ensemble d’un territoire, sur la santé, la scolarité des enfants, les coûts de protection de l’enfance, de sécurité et de justice par exemple. Si la reprise d’emploi réduit aussi les inégalités sociales, dont on sait qu’elles pèsent sur la croissance économique, nous ne pouvons pas dire aujourd’hui quel est l’impact exact de cette réduction sur les finances publiques. À combien peut-on par ailleurs évaluer les gains liés aux externalités positives des activités des EBE sur chaque territoire ?

De nombreuses études restent donc à mener, mais on peut pressentir, avec l’addition de tous ces bénéfices, que le gain financier dépasse largement les 14 000 € par ETP directement mesurables.

Au-delà de l’impact sur les finances publiques, n’y a-t-il pas un impact du projet sur le territoire ?

Effectivement, nous le constatons dans chaque territoire. C’est pour cette raison que, pour compléter l’évaluation au niveau individuel et du seul point de vue des finances publiques, il nous faut étudier davantage la valeur ajoutée territoriale du projet en réalisant des évaluations économiques au niveau de chaque territoire. Cela nous permettra de vérifier la soutenabilité économique globale du projet et de pouvoir répondre à la question suivante : l’impact sur les finances publiques ainsi que les gains réalisés par le secteur marchand du territoire parviennent-ils à financer l’ensemble des coûts du projet ?

Notre première évaluation nous rend confiants : en effet, avant même d’avoir pu chiffrer les coûts évités que l’on vient de citer, nous constatons déjà que, face à un besoin de financement total de 24 000 € par ETP (22 000 € pour l’EBE et 2 000 € pour le CLE), nous pouvons afficher un impact minimal de 14 000 € sur les finances publiques et un impact sur l’économie locale dont le montant est au minimum de 10 000 € par ETP.

Enfin, nous devons évaluer l’impact qualitatif du projet sur la dynamique territoriale : créations de nouveaux emplois dans le secteur marchand, redynamisation de la vie locale, développement d’une économie circulaire qui s’inscrit dans le souci de la transition écologique grâce à des activités comme les recycleries ou le maraîchage. Par exemple, à Thiers, la création, au sein de l’EBE, d’une activité de taxi solidaire pour les personnes disposant de faibles ressources, a conduit la collectivité territoriale à demander à l’EBE d’étendre cette activité aux apprentis et aux personnes âgées. C’est un vrai gain pour le territoire, dans la lutte contre l’exclusion sociale et territoriale.

Comment réagissez-vous aux rapports d’évaluation que viennent de publier l’IGAS/IGF et le Comité scientifique sur l’expérimentation  Territoires zéro chômeur de longue durée  ?

Il est bien sûr indispensable que cette expérimentation soit évaluée. Le Comité scientifique a réalisé un très bon travail d’analyse et nous rejoignons pour une bonne part ses constats. Mais, outre le fait qu’il s’agit pour l’instant d’une évaluation intermédiaire, à mi-chemin d’une expérimentation qui doit durer cinq ans, nous constatons que, contrairement à notre propre évaluation qui porte sur les dix territoires, elle est incomplète. Elle ne porte que sur un nombre limité de territoires et fait état de difficultés que certains territoires n’ont pas du tout rencontrées. Ceci dit, le Comité scientifique doit encore rendre son rapport final et nous espérons qu’il y intégrera les réalités d’autres territoires, comme celui de Pipriac/St Ganton qui, au vu des statistiques, est le plus proche de l’exhaustivité réelle.

Pour ce qui est du travail réalisé par la mission IGAS/IGF qui a dû travailler dans un temps très contraint, nous sommes beaucoup plus réservés…

Que reprochez-vous au rapport IGAS/IGF ?

Nous ne comprenons pas que la mission IGAS/IGF ait pu émettre des recommandations sur le fonctionnement de l’expérimentation en ne se rendant que sur deux territoires pour une journée, avec à chaque fois un temps très limité consacré à la rencontre des acteurs de terrain. Comment appréhender toute la complexité de l’expérimentation sur un temps aussi court ? Il n’est pas étonnant dans ces conditions que les recommandations reposent sur des hypothèses parfois erronées et des raisonnements économiques critiquables. A notre sens, ces recommandations n’ont pas de pertinence dans le cadre de la préparation de la seconde loi attendue pour prolonger et étendre l’expérimentation.

Ce rapport présente aussi des conclusions chiffrées…

Nous contestons fermement leur analyse du coût du chômage et de l’impact sur les territoires sur trois niveaux.

Premièrement, il y a des erreurs manifestes d’hypothèses et de calculs, que nous expliquons dans le rapport d’analyse ETCLD-TZCLD publié en même temps que les rapports IGAS/IGF et du comité scientifique.

Deuxièmement, l’IGAS/IGF évalue à zéro le gain sur la santé lié au passage du chômage de longue durée à un emploi. Cela contredit ce que nous observons tous les jours sur ces territoires et qui apparaît clairement dans le film Nouvelle cordée de Marie-Monique Robin. Le retour à un emploi stable améliore à terme non seulement la santé de la personne, mais aussi de l’ensemble de sa famille. Et comme nous l’avons évoqué tout à l’heure, nous sommes persuadés que les améliorations sur la vie des personnes dépassent largement les seules questions de santé. Encore une fois, il y a là un vaste terrain de recherche à explorer.

D’autant que, et c’est le troisième point sur lequel nous sommes en désaccord avec ce rapport, la loi de 2016 prévoit que l’expérimentation soit évaluée à l’aune des nouveaux indicateurs de richesse et non pas seulement des coûts/bénéfices liés à la création de chaque emploi, comme le fait l’IGAS/IGF. Répétons-le : l’expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée n’est pas juste un projet pour les personnes privées d’emploi, mais pour tout un territoire !

Toutes ces erreurs et omissions conduisent à une très forte sous-estimation des économies et gains liés à la reprise d’emploi, rendant non significatifs les montants calculés par la mission IGAS-IGF.

Quelles vont être les suites de la publication de ces évaluations ?

L’évaluation du Comité scientifique et le rapport d’analyse de ETCLCD-TZCLD vont permettre d’avancer sur deux axes. Le premier est d’accorder le temps nécessaire à l’expérimentation en cours et d’ajuster les choses au fil du temps pour permettre la réussite des territoires engagés. Il est normal qu’à mi-parcours, le bilan qualitatif ne soit pas totalement satisfaisant. Le second est de disposer d’éléments complémentaires pour préparer la seconde loi sur la base de l’expérience acquise, poursuivre et étendre l’expérimentation dans de bonnes conditions, notamment économiques. Il sera utile pour cela de s’appuyer sur l’essentiel des constats du rapport du comité scientifique.

Comme je l’ai dit précédemment, il faut définir des critères d’évaluation complémentaires pour le projet, développer des analyses qualitatives et quantitatives à l’échelle des territoires et en lien avec des chercheurs. Il faut faire confiance à l’énergie des territoires, à leur capacité à embaucher toutes les personnes privées durablement d’emploi qui le souhaitent, tout en développant les EBE dans le cadre du projet. Il ne faut pas les contraindre par des objectifs de rentabilité à court terme qui mettraient en péril l’objectif premier d’éradication du chômage de longue durée. La progression annuelle des « entreprises à but d’emploi » montre que la confiance et l’accompagnement paient davantage que la contrainte et les dispositifs bureaucratiques. Il faut aussi que les communes et les collectivités s’investissent encore beaucoup plus qu’elles ne le font. Elles ont énormément à y gagner !

Vous continuez donc d’appeler à une seconde loi pour élargir l’expérimentation ?

Plus que jamais ! Nous nous battrons avec tous les territoires mobilisés pour que nos préconisations, soient mises en œuvre dans cette seconde loi : conserver l’objectif fondamental et premier de proposer l’embauche de manière exhaustive à toute personne privée d’emploi sur le territoire ; garantir des conditions de financement suffisantes, ce qui n’est pas le cas actuellement, pour donner aux territoires les moyens d’embaucher, de bien accueillir, soutenir et former toutes les personnes privées d’emploi volontaires ; rester sur le principe d’un comité local souverain composé des acteurs du territoire pour mettre en œuvre le projet. Or, nous craignons une reprise en main de la gestion du projet par l’État dans le cadre du futur service public de l’insertion, alors que c’est un projet de territoire.

La question est de savoir si notre pays, au-delà des débats sur le coût de la privation durable d’emploi, est prêt à investir pour mettre en œuvre le droit d’obtenir un emploi, inscrit dans le préambule de notre Constitution. Il en a les moyens et les dix territoires engagés dans l’expérimentation commencent à montrer que c’est possible.